对职业病防治工作而言，2018年可谓重要的转折年。当年3月13日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，将原国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监管职责整合到国家卫生健康委，由新组建的国家卫生健康委职业健康司承担。2018年11月30日，在国务院召开的职业病防治工作推进会上，中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰明确指出，加大职业病防治力度，切实维护好劳动者健康权益。这是机构改革后国务院层面召开的首个职业病防治专题会议。
要事频出的背后有哪些深谋远虑？整合后的职业病防治工作将面临怎样的机遇和挑战？未来又该如何发展？围绕业界关心的诸多问题，记者近日采访了部分业内专家。
回归全流程监管
“改革开放以来，我国职业卫生监管职能在卫生、劳动以及安全生产管理部门之间历经多次调整，监管体制呈现从集中统一到多头负责、再到集中统一的历史轨迹。”从事职防工作近40年的中国疾病预防控制中心职业卫生与中毒控制所原所长李涛说。
1998年，政府机构改革，将劳动部门的职业卫生监察职责交由原卫生部承担。职能明确后，原卫生部配合全国人大常委会进行职业病防治立法调研。2001年10月，《中华人民共和国职业病防治法》颁布，随后原卫生部制定发布一系列职业卫生部门规章和标准。我国职业病防治工作步入法制化、专业化轨道。
时隔不久，职业卫生监管职能发生变化。2003年，中央机构编制委员会办公室将由原卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查职责划转到原国家安监局。2010年10月，中编办再次发文，将职业卫生监管按“防、治、保”3个环节进行分工，即预防交由安监部门，职业健康检查、职业病救治归卫生部门，劳动保障部门负责职业病工伤待遇保障。
李涛表示，职业卫生监管职责调整后，卫生行政部门的工作范围将由以职业病诊治为主扩展至职业卫生与职业医学所有环节；管理对象将由职业健康检查和职业病诊断的医疗机构扩展至存在职业病危害的用人单位、职业卫生技术服务机构；工作内容将由传统职业病防治扩展至全职业人群的健康管理。“除工伤待遇保障环节外，卫生行政部门将再次负责职业卫生的全流程监管。”
李涛认为，此次机构改革和职能整合，有利于实现职业卫生监管事权统一。安监部门传统监管优势与卫生部门专业技术优势的整合，必将实现效率、效能1+1>2。
强化队伍建设是关键
职能划转既已确定，接下来则进入具体操作层面。目前业界较为忧虑的问题是，职能划转后，如何建立一支强有力的监管队伍。
“这样的担忧不无道理。”国家卫生健康委职业安全卫生研究中心主任樊晶光坦言，上一轮职能划转距今已有8年，其间，原国家安监总局根据中央部署建立安全生产与职业健康一体化监管执法制度。安全生产管理的强势推动使职业卫生管理队伍得以加强，截至2017年年底，安监系统的职业卫生监管专（兼）职人员达到1.9万人。本轮机构调整后，原安监部门的执法队伍被划转到新组建的应急管理部，职业健康监督执法不能再依托这支队伍，也无法再借力安全生产考核、巡查和黑名单等强有力手段。
同时，随着监管职能的移交，部分疾控中心、职业病防治院所在职业卫生中介服务领域的专业作用被弱化，科室解体，人员流失。以某沿海省份为例，该省卫生系统现有专职职业卫生监管人员不足50人。“机构调整后，不排除短期内执法队伍在一定程度上有所弱化。”樊晶光说。
如何破解这一难题？樊晶光表示，原安监部门的执法队伍虽被划转，但依然负责安全生产，监管对象仍然是企业，工作模式并未变化。因此，建议过渡期内让原安监部门的执法队伍和卫生监督队伍共同执法。从长远来看，则要通过顶层设计加强队伍建设。“最关键的是编制问题。”樊晶光说，“中央已确定编随事走、人随编走的原则，在当前监管力量不足的情况下，应依照该原则，通过增加编制的方式，解决人员短缺问题。
此外，樊晶光建议，可将从事职业卫生的疾控、监督和部分原安监人员整合，组建现场监督执法、危害检测评价为一体的新型职业安全健康监管机构，全面负责各类职业健康工作。该体系应以国家级机构为龙头，地方机构为主体，第三方社会服务机构为补充，形成新的运行机制和管理模式。
更多问题有待理顺
樊晶光表示，在强化队伍建设的同时，也要做到科学分层分级管理。比如，我国90%的职业病是尘肺病，做好尘肺病的防治是当务之急。尘肺病防治最根本的举措是对尘肺病高发行业，如煤矿和非煤矿山、建材、有色金属、冶金等行业加强监管，改善作业场所粉尘超标状况，从源头上控制尘肺病的发生。同时，企业要坚持安全生产和职业健康一体化管理。
“修法既是当前的迫切需求，也是长期任务。”樊晶光说，在机构调整后，《职业病防治法》、行政法规以及部门规章等应尽快修改。比如，《职业病防治法》规定，“国务院安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门依照本法和国务院确定的职责，负责全国职业病防治的监督管理工作。”相关条款已不符合现实情况。
另外，对原有部门规章应做梳理。比如，原国家安监总局为方便管理，结合其工作实际，把一些本可由标准或已由标准规定的内容修订成了部门规章或其他规范性文件予以颁布实施，如《职业卫生技术服务机构工作规范》等。机构合并后，为保障相关机构正常运转，这些部门规章或规范性文件应尽快以标准的方式重新发布。
李涛还强调，职业病防治机构在行政执法时类似于足球场上的边裁，发挥报告越位、判定出界的作用，是裁判的另一双眼睛。应给予职业病防治机构准确定位和明晰职能，逐步强化公益属性，发挥其在行政部门实施科学管理、高效监管中的辅助作用，以及在推动和落实健康管理中的技术支撑作用。
我国是全球劳动力人口最多的国家之一。《2017年国民经济和社会发展统计公报》显示，我国总人口13.9亿人，就业人口7.76亿人，其中流动工人2.86亿人。随着工业化、城市化、全球化的加速及新材料、新技术、新工艺的广泛使用，劳动者在职业活动中接触的职业危害更加多样、复杂，职业暴露人群日益扩大，职业病新发病例呈明显上升趋势。虽然我国职业病防治工作取得了一定成效，但未来仍面临不少挑战。
职业病或将进入高发期
近些年，原国家安监总局通过持续开展职业病危害专项治理，实现源头控制，取得了一定成效。例如，先后在石英砂加工、木质家具制造、陶瓷耐火材料等行业开展专项治理，明确尘毒危害治理措施，指导督促企业改进工艺、设备。以陶瓷耐火材料行业为例，治理后企业数量由4976家减少到3771家，粉尘浓度超标率由42.4%下降到30.2%，企业主要负责人、管理人员和劳动者职业健康培训率从60%提高到90%以上。
然而，职业病防治形势依然严峻。国家卫生健康委职业安全卫生研究中心研究员王雪涛表示，职业安全卫生研究中心2006年～2017年对全国部分产煤省市大型矿业集团进行了尘肺病危害调查。结果显示，尘肺病患病人数与报告病例数相差甚大，加之职业健康体检尚未实现全覆盖，报告病例数相对于“潜在”尘肺病人群只是冰山一角。
另一组数据亦让人心忧。1998年～2017年，我国共报告职业病病例380449例。其中，1998年～2007年、2008年～2017年分别报告119948例和260501例，占20年间报告病例总数的31.53%和68.47%，后10年报告的职业病病例数是前10年的2.17倍。自2010年以来，我国职业病报告病例数持续高位波动，2016年全国职业病报告病例数首次超过3万，每年因职业病造成的死亡人数已超过生产安全事故死亡人数。
相关专家表示，随着监督执法力度的加大、职业健康体检率的提高、劳动者健康意识的增强以及诊断机制更加科学规范，我国职业病的检出率不断提升，加之尘肺病等传统职业病具有迟发性和隐匿性（煤矿尘肺病一般要接尘10年～20年乃至30年才发病），今后5年～10年，我国或将进入职业病高发期。
疾病谱不断变化
目前，我国职业病以尘肺病、职业性化学中毒、职业性噪声聋、职业性放射性疾病等为主。随着新工艺、新技术、新材料的广泛应用，劳动者在职业活动中接触的职业病危害因素更加复杂多样，职业暴露人群日益扩大，职业病疾病谱也随之发生改变。
中国疾控中心职业卫生与中毒控制所副所长孙新表示，与1998年～2007年相比，2008年～2017年的职业性慢性、急性化学中毒的报告病例数分别下降9.32%和10.81%，而物理因素所致职业病报告病例数增加102.39%。从各类疾病构成比看，2008年～2017年报告的尘肺病和其他职业病在报告总病例中的构成比分别增加41.7%和33.86%，而职业性慢性、急性化学中毒报告病例的构成比分别下降4.88%和5.7%。工作相关的心理、生理疾病等新的职业健康问题也呈快速增长趋势。
孙新介绍，在新的职业危害因素不断出现的背景下，国际劳工组织发布的《国际职业病目录》（2010版）更加关注不良工效学因素和心理因素引起的职业健康问题，例如目录将精神和行为障碍列为职业病；而我国《职业病分类目录》（2013版）将尘肺病、化学中毒、噪声聋等传统职业病作为关注重点，不良工效学因素和心理社会因素引起的职业健康问题尚没有被列入目录。
世卫组织指出，由职业性不良工效学因素所致的背痛占背痛病例总数的37%。“常见的腰背痛、鼠标手属于肌肉骨骼疾病。”孙新说，“如果根据《国际职业病目录》或工业化国家标准，将这类肌肉骨骼疾病列为职业病，我国职业病患病人数将远超现在报告数。”
目前，我国人口老龄化问题凸显。2017年，60岁以上人口达2.41亿，占总人口的17.3%。2015年，世卫组织提出健康老龄化战略。孙新说，应结合对健康老龄化的国际共识，以维护健康公平和提供全生命周期健康服务为核心理念，探讨建立适合我国健康老龄化国情的职业健康工作模式。
向全方位健康管理迈进
在孙新看来，传统职业卫生主要关注工作场所职业危害因素甄别、预防控制和职业病病人的临床救治、康复，职业健康更关注劳动者的全面健康。《“健康中国2030”规划纲要》《国家职业病防治规划（2016~2020年）》《“十三五”卫生与健康规划》等文件的出台，昭示着我国卫生与健康工作已从疾病管理向健康管理跨越。“职业卫生正向一种新的职业健康模式转变，由以职业病防治为中心，转变为以职业人群全周期、全方位的职业健康管理为中心。”
孙新表示，世卫组织为不同国家在不同文化背景下促进职业健康提供了指南，其中包括建立安全、健康、和谐的工作环境，为劳动者营造支持性环境、促进其形成健康生活方式，企业参与社区活动以改善劳动者及其家人健康等。“要通过健康企业建设，推进企业依法履行职业病防治等相关法定责任和义务，营造企业健康文化，有效保障劳动者的健康福祉。同时，以健康企业建设为抓手，营造有利于职业健康的工作环境，应对产业转型和技术进步可能产生的职业健康新问题。”
国家卫生健康委职业健康司相关负责人表示，未来，职业病防治将按照更新观念、完善法规、摸清底数、健全体系、提升能力、合力攻坚的工作思路，从防治职业病转变到管理职业卫生、促进职业健康上来。职业健康工作既要继续防治粉尘、化学毒物、噪声等传统危害，又要兼顾社会经济发展中新出现的心理压力等职业危害，促进职业人群的健康管理。“只要社会分工存在，就会产生与职业环境等因素相关的职业病。从这个角度看，职业病防治没有完成时，永远在路上。”
